La presunzione di demanialità delle strade stabilita dall’art. 22 della L. 20 marzo 1865 n. 2248 All. F.
La fattispecie.
La vicenda seguita dallo Studio Legale riguarda una causa civile fra confinanti avente ad oggetto lavori di sopraelevazione e ampliamento di un edificio, con conseguente contestazione in punto di violazione delle norme in materia di distanza minima fra fabbricati, di distanza dal confine e di distanza per l’apertura di vedute dirette.
La tesi, sostenuta dallo Studio, di applicabilità, nel caso concreto, dell’esonero dal rispetto delle distanze, ai sensi dell’art. 879 comma 2 c.c. e dell’art. 905 comma 3 c.c., per le costruzioni al confine con vie pubbliche ha trovato accoglimento nella sentenza in esame, in base alla presunzione “iuris tantum “ di demanialità ex art. 22 della L. 1865/2248, non vinta da contrari elementi.
Commento.
Si rende necessaria una breve premessa in punto di proprietà delle strade.
L’appartenenza delle strade al demanio pubblico è prevista e regolata dagli artt. 822 e 824 c.c.
Stabilisce, infatti, l’art. 822 c.c. che le strade fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, mentre l’art. 824 c.c. che i beni “della specie di quelli indicati dal secondo comma dell’art. 822 ( fra cui le strade ), se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico”.
La disciplina è integrata dall’All. F della Legge 20 marzo 1865, detto «Legge sui lavori pubblici», il quale dispone, all’art. 22, che «Il suolo delle strade nazionali è proprietà dello Stato; quello delle strade provinciali appartiene alle province, ed è proprietà dei comuni il suolo delle strade comunali.
Sono considerati come parte di queste strade per gli effetti amministrativi contemplati nella presente legge i fossi laterali che servono unicamente o principalmente agli scoli delle strade, le controbanchine, le scarpe in rialzo e le opere d’arte d’ogni genere stabilite lungo le strade medesime, non che le aiuole per deposito di materiali, le case di ricovero e quelle per abitazioni di cantonieri”.
Non meno rilevante è il terzo comma del succitato articolo, ai sensi del quale “ nell’interno delle città e villaggi fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi ed i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico, restando però ferme le consuetudini, le convenzioni esistenti ed i diritti acquisiti».
Infine, all’ultimo comma del ricordato art. 22, si prevede che,” i tronchi delle strade nazionali e provinciali compresi nell’abitato di una città o villaggio fanno parte delle strade comunali, salvo il concorso dello Stato o della provincia nelle spese di mantenimento o di miglioramento come all’art. 41 e seguenti”.
La sentenza oggetto di commento, nel quadro delle disposizioni normative sopra richiamate, pone l’attenzione sulla presunzione legale iuris tantum, ovvero suscettibile di prova contraria, sancita all’art. 22 comma III della L. 1865/2248.
Come noto, le presunzioni, definite dagli artt. 2727 – 2729 c.c., sono prove indirette di un fatto che possono essere previste dalla legge (cd. presunzioni legali), o possono essere desunte dall’esame di una serie di indizi gravi, precisi e concordanti che, letti complessivamente, dimostrano la sussistenza di un determinato fatto (cd. presunzioni semplici).
Quanto alle presunzioni semplici, le stesse si basano su elementi di fatto, quali, ad esempio, la rappresentazione della strada sulle mappe catastali, la sua manutenzione a carico del Comune, la installazione di illuminazione pubblica e, ancora, la sua inclusione nell’elenco comunale delle strade pubbliche o di uso pubblico (Consiglio di Stato, sez. V, sent. 7081/2006 ).
A tal proposito, la giurisprudenza (Cass. civ., sez. II, n. 4345/2000) pur individuando degli “indici sintomatici” della demanialità delle strade (quali anche: l’inclusione nella toponomastica del comune; l’ubicazione dell’area all’interno dei centri abitati; l’uso pubblico; il comportamento della p.a. nel settore urbanistica ed edilizia; l’apposizione della numerazione civica) ha affermato comunque la necessità di un accertamento in concreto della riconducibilità della res nel novero dei beni demaniali.
Particolare attenzione merita, invece, in subiecta materia, la presunzione legale relativa contenuta nell’art. 22 co. III L. 2248/1865, allegato F, tuttora vigente nonostante la sua risalenza.
A tal proposito, nella sentenza della C.A. di Milano, viene richiamato l’indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato della Suprema Corte di Cassazione secondo cui per l’accertamento incidentale del carattere pubblico di una strada o, come nella specie, di un vicolo, ai fini dell’esonero dall’obbligo delle distanze legali nelle costruzioni, può essere invocata la presunzione “iuris tantum” di demanialità, stabilita dall’art. 22, comma 3, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, presunzione che ammette la prova contraria circoscritta all’esistenza di consuetudini che escludano la demanialità per il tipo di aree cui faccia parte quella considerata, o di convenzioni che ne attribuiscano la proprietà ad un soggetto diverso dal Comune o alla natura privata della proprietà dell’area stessa, essendo peraltro irrilevante la mancata inclusione nell’elenco delle strade comunali, stante il carattere dichiarativo di tale documento ( Cassazione civile , sez. II, 27 maggio 2002, n. 7708; Cassazione civile , sez. II, 16 febbraio 1993, n. 1927 ).
Al fine di accertare l’appartenenza al Comune di una strada occorre riferirsi quindi ad una pluralità di elementi.
In particolare, costituiscono sufficienti indizi di appartenenza di una strada al demanio comunale da cui trarsi una presunzione iuris tantum di demanialità:
- l’ubicazione della strada all’interno dell’abitato;
- la immediata contiguità della strada alla via pubblica;
- l’essere, la stessa, in comunicazione diretta con il suolo pubblico, in modo che da questo si possa accedere alla strada.
Alla stregua di tali elementi, si deve rilevare che un vicolo in un centro abitato, come vera e propria appendice e prosecuzione della strada comunale ed in diretta comunicazione con la stessa, costituisce parte integrante della via comunale, deve essere qualificato pubblico e fa parte del demanio, salvo la prova contraria prevista dalla legge.
Diversamente, non rappresentano presupposti di fatto richiesti ai fini dell’operatività della presunzione di legge in argomento, per esempio, la istallazione di illuminazione pubblica o l’inserimento nell’elenco delle strade.
Inoltre il concetto di “centro abitato”, cui bisogna far riferimento per i fini dell’applicazione del suddetto art. 22, non è di tipo formale (non rileva pertanto il richiamo a delimitazioni amministrative dei luoghi) e coincide piuttosto con quello preso in considerazione dall’art. 16, lett. B), della stessa legge: all’uopo deve quindi intendersi come “abitato” ogni agglomerato urbano, o parte di esso, posto in continuità con un centro cittadino ed in cui si registri un’apprezzabile presenza di fabbricati destinati a residenze civili o di stabilimenti produttivi. È infatti l’antropizzazione di una località, ancor prima dei confini amministrativi di essa, a giustificare l’attrazione nell’ambito del demanio comunale – in tutta la sua estensione (cioé incluse le pertinenze ed i diritti pubblici su beni altrui) – delle infrastrutture destinate a servizio della collettività insediata sul territorio ( Consiglio di Stato, sentenza n. 6489/2005).
Quanto alla prova contraria alla presunzione in esame, la legge circoscrive la medesima vincolandola, visto che il legislatore del 1865 ha preteso la dimostrazione, ad esclusivo onere dell’interessato, all’esistenza di:
- consuetudini locali escludenti la demanialità dell’area in considerazione;
- una convenzione o di un negozio giuridico che attribuisca il dominio in capo ad un soggetto diverso dall’Ente; in tale ipotesi, la dimostrazione della titolarità del bene può essere facilmente fornita mediante l’esibizione del documento comprovante la proprietà;
- elementi probatori idonei a dimostrare la natura privata della strada.
Su quest’ultimo punto è interessante evidenziare che la C.A di Milano ha affermato che la posa di cancelli sulla strada, effettuata presumibilmente da privati, non è elemento utile ad escluderne la demanialità, nel caso in cui non risulti alcuna autorizzazione edilizia, tenuto conto che, ai sensi dell’art. 823 c.c., i beni demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano e quindi non possono essere usucapiti.
In conclusione, la presunzione legale iuris tantum di cui all’art. 22 della L. 1865/2248 trova il proprio fondamento nell’appartenenza fisica dell’area all’ente territoriale, in quanto collocata nel centro abitato e costituendo la medesima parte integrante o, quanto meno, pertinenza delle vie comunali, a prescindere da ulteriori atti o fatti della p.a.