T.A.R. Brescia (Lombardia), sez. II, sentenza n. 353 del 12/05/2020

Nota professionale

Con riferimento ad un ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione distaccata di Brescia – avente ad oggetto la richiesta di annullamento dei titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Pisogne sulla base di una convenzione urbanistica connessa all’approvazione di Piano Particolareggiato, nonché dell’articolo 17 di tale convenzione urbanistica, della deliberazione consiliare con la quale è stato definitivamente approvato detto Piano Particolareggiato e di una comunicazione del Responsabile Gestione Territorio del Comune di Pisogne datata 31 luglio 2017 – lo Studio ha ricevuto mandato difensivo da parte dei controinteressati, titolari dei titoli abilitativi impugnati.

I ricorrenti – proprietari dei terreni posti a monte rispetto alla proprietà dei controinteressati e separati dalla stessa, nonché dall’ambito di attuazione del Piano Particolareggiato, da pubblica via – avevano articolato avverso tali provvedimenti quattro motivi di censura, volti a sostenerne l’illegittimità con riferimento al procedimento di approvazione, asserendo che la costruzione del fabbricato dei controinteressati, per come assentito, avrebbe pregiudicato la vista sul vicino lago di cui avrebbero goduto le unità abitative in corso di realizzazione sulle particelle di loro proprietà.

Le difese articolate dallo Studio sono state tese ad evidenziare, da un lato, i profili di inammissibilità del ricorso, dall’altro la sua infondatezza nel merito.

Analizzando più nel dettaglio i contenuti inerenti alla questione giuridica, si osserva che i ricorrenti, dopo aver affermato la sussistenza della vicinitas legittimante la proposizione del ricorso, con la prima doglianza hanno denunciato la violazione dell’articolo 14, comma 2, L.R. 12/2005, delle NTA del Piano delle Regole e dell’articolo 17 della convenzione urbanistica connessa al Piano Particolareggiato, sostenendo che da un raffronto tra la sezione originaria (risultante dall’approvazione del P.P.) e quella assentita con i permessi di costruire impugnati sarebbe emersa una modifica radicale della quota naturale di impostazione dei fabbricati, rinvenendo il profilo di illegittimità di tale modifica nella mancanza delle fondate motivazioni tecniche richieste dalla norma della convenzione urbanistica impugnata, oltre che nella mancata acquisizione del parere della Commissione Paesaggio e nell’integrazione di una ipotesi di incompetenza. I ricorrenti hanno invero sostenuto che tale modificazione doveva considerarsi quale variante da adottare sulla base del citato articolo 17 della convenzione, il quale prevedeva, al comma 3, l’ammissibilità di “varianti relative alle sezioni prescritte solo se supportate da fondate motivazioni tecniche e in relazione al miglioramento dell’impatto ambientale dell’impatto globale sul lotto, le cui modificazioni dovranno essere preventivamente approvate dalla Commissione del Paesaggio, sempre nel rispetto delle distanze legali, e autorizzate con atto di assenso da parte del Comune”.

Un secondo profilo di censura, per violazione dell’articolo 14, comma 2, L.R. 12/2005, delle NTA del Piano delle Regole e dell’articolo 17 della richiamata convenzione urbanistica, ha riguardato, invece, la formazione a confine di terre armate a causa dell’innalzamento illegittimo della quota di impostazione dei fabbricati in violazione delle distanze minime.

Il terzo motivo di ricorso ha censurato la violazione dell’articolo 14, comma 12 della L.R. 12/2005 laddove si fosse ritenuto ammissibile che la citata norma di cui all’articolo 17, comma 3 della convenzione potesse legittimamente giustificare il rilascio dei titoli abilitativi impugnati.

Da ultimo, con il quarto motivo, è stato sostenuto l’eccesso di potere per contraddittorietà e manifesta illogicità, travisamento dei dati di fatto e falsità dei presupposti in ordine alla comunicazione del Responsabile Gestione Territorio del Comune di Pisogne datata 31 luglio 2017, con la quale erano state fornite ai ricorrenti le delucidazioni richieste in merito alla variante adottata dal Consiglio comunale.

Le difese dello Studio hanno avuto ad oggetto la contestazione del ricorso in primo luogo con riguardo alla totale mancanza dei presupposti idonei a fondare la legittimazione a ricorrere, sulla scorta del consolidato indirizzo della più autorevole giurisprudenza amministrativa a mente del quale l’azione di annullamento deve ritenersi subordinata alla sussistenza di tre condizioni, ovvero la titolarità di una posizione giuridica in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal “quisque de populo” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa, l’interesse ad agire e la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio. Nelle memorie difensive si è evidenziato come i ricorrenti, invero, essendosi limitati a richiamare la vicinanza dei terreni, non avrebbero soddisfatto in alcun modo il primo requisito enucleato dalla giurisprudenza, posto che la richiesta di tutela doveva ritenersi attinente ad un mero interesse materiale non iure. Le difese svolte hanno evidenziato che, al fine di integrare il criterio della vicinitas, sarebbe stato necessario che l’area dei ricorrenti fosse stata caratterizzata da una situazione di stabile collegamento giuridico con il fondo oggetto dell’intervento contestato, mentre i fondi interessati dalla vicenda non erano neppure confinanti in quanto divisi da una strada ad uso pubblico.

Sotto altro punto di vista neppure poteva dirsi lesa la panoramicità dell’area, atteso che la lesione di tale diritto deve sostanziarsi nella presenza di una servitù altius non tollendi mentre gli interventi erano ancora in corso di realizzazione al momento della proposizione del ricorso e che il Piano Particolareggiato era stato approvato già prima dell’acquisto dei terreni da parte dei ricorrenti ed in esecuzione dello stesso erano state successivamente poste in essere le attività prodromiche alla realizzazione delle edificazioni.

Altro profilo contestato dalle memorie difensive dello Studio ha riguardato l’impugnata comunicazione del Responsabile della Gestione del Territorio del Comune di Pisogne datata 31 luglio 2017 e la tardività del ricorso. Come evidenziato nelle difese articolate, tale atto doveva qualificarsi quale mero atto confermativo non provvedimentale, pertanto non impugnabile ed inidoneo a legittimare una rimessione in termini per l’impugnazione degli atti oggetto di ricorso. Sul punto si è richiamata la consolidata giurisprudenza amministrativa al fine di dimostrare che, con tale comunicazione, l’Amministrazione si è limitata a fornire le informazioni richieste dai ricorrenti senza alcun effetto dichiarativo o costitutivo avente portata lesiva della sfera giuridica degli stessi, delineando quanto precedentemente posto in essere senza svolgere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione rispetto a quella che aveva sostanziato l’azione amministrativa oggetto di contestazione. Conseguentemente, attesa la mancata efficacia lesiva di tale atto, rispetto allo stesso non potevano considerarsi ravvisabili le condizioni di ammissibilità dell’azione.

Venendo poi alle difese svolte nel merito, rispetto al primo motivo di censura afferente all’innalzamento della quota di riferimento del terreno con supposta violazione dell’altezza massima di zona fissata dalle NTA del Piano delle Regole, la tesi difensiva dello Studio ha evidenziato che le norme tecniche attuative e paesaggistiche del Piano affermavano che “la quota di riferimento indicata è stata calcolata in base a meri rilievi celerimetrici forniti in fase di progettazione urbanistica e qualora sulla base di riscontri oggettivi in fase esecutiva si riscontrassero problemi di tracciamento potranno essere modificate nel rispetto dei criteri generali e dell’impostazione fissata dalle schede morfologiche”. A causa delle peculiari caratteristiche morfologiche del comparto di riferimento, durante la fase esecutiva erano state riscontrate numerose criticità riguardanti la realizzazione dell’edificio progettato a valle, specificamente riportate negli scritti difensivi. Al fine di ovviare a tali problematiche di natura tecnica ed in ragione del disposto delle NTA del Piano, si era convenuta dunque, con il Comune, l’opportunità di procedere ad un innalzamento della quota di riferimento mediate la realizzazione di terre armate in luogo di muri di contenimento eccessivamente alti al fine di contenere l’impatto delle opere sull’ambiente. Posto che la modifica in questione riguardava esclusivamente l’immobile posto a valle, negli scritti difensivi si è evidenziato come non potesse dirsi perpetrata alcuna violazione delle altezze previste dalla norma di Piano in quanto non erano state assentite maggiori altezze dei fabbricati ma semplicemente – stanti le problematiche emerse in fase esecutiva – era stata innalzata la quota di riferimento, nel rispetto di quanto consentito dallo strumento urbanistico.

Con riferimento al secondo motivo di ricorso inerente alla supposta violazione delle distanze legali, si è evidenziata, da un lato, l’inammissibilità dello stesso in quanto attinente unicamente ai confini con soggetti terzi e non con le aree di proprietà dei ricorrenti, come sarebbe stato richiesto ai fini dell’ammissibilità del motivo, dall’altro l’infondatezza nel merito del motivo in esame in ragione della natura delle opere realizzate. Relativamente al primo aspetto, in chiave difensiva si è sottolineato come i ricorrenti non potessero definirsi vicinanti rispetto ai confini ritenuti lesi, dovendo pertanto necessariamente qualificarsi come “quisque de populo” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa, con la conseguenza che, mancando l’imprescindibile requisito dell’interesse ad agire, il motivo proposto doveva ritenersi inammissibile.

Con riferimento al terzo motivo di ricorso, si è rilevato come quanto assentito dal Comune con i permessi di costruire oggetto di impugnazione non costituisse in alcun modo una variante al P.P. e non fosse in alcun modo pertinente il richiamo operato dai ricorrenti all’articolo 17, comma 3 della convenzione urbanistica connessa all’approvazione del Piano Particolareggiato. Conseguentemente, l’assertivamente addotta violazione dell’articolo 14, comma 12 della L.R. n. 12/2005 in ragione di una illegittima applicazione del summenzionato articolo 17 doveva ritenersi assolutamente infondata. Questo poiché, a differenza di quanto enucleato nel ricorso, il Comune non aveva giustificato il rilascio dei permessi di costruire impugnati in ragione del predetto articolo della convenzione, ma esclusivamente in forza di una disposizione delle Norme tecniche attuative e paesaggistiche del Piano.

Da ultimo, con riguardo al quarto motivo, fermo restando quanto già sostenuto in termini di non impugnabilità della comunicazione del Responsabile della Gestione del Territorio del Comune di Pisogne, si è rilevato come la stessa non potesse comunque dirsi caratterizzata da profili integranti l’eccesso di potere in quanto dal suo contenuto si evinceva come si limitasse a rilevare che la variante all’epoca in corso di approvazione coinvolgesse il comparto nel quale erano collocati i terreni de quibus solo con riguardo ad un adeguamento grafico di quanto previamente assentito, mentre l’effettiva portata della variante si esplicava in relazione alle modifiche afferenti altri comparti.

Tanto brevemente richiamato al fine di illustrare le questioni giuridiche sottoposte ed i principi di diritto ad esse sottesi, specificando – per spirito di completezza – che il T.A.R. adito aveva già respinto l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti accogliendo, sostanzialmente, le argomentazioni articolate dal Comune di Pisogne e dai controinteressati, si osserva come la sentenza abbia suffragato le tesi difensive innanzi esplicitate.

In particolare, in primis è stato dato positivo apprezzamento – aderendo alle suddette posizioni -all’eccezione riguardante la tardività dell’impugnazione degli atti di approvazione del Piano Particolareggiato e dell’accessoria convenzione urbanistica, ritenendo che tale impugnazione più che tardiva risultasse priva di interesse concreto ed attuale, poiché non erano tali atti ad essere lesivi della posizione giuridica dei ricorrenti, “ma l’interpretazione che ne è stata fatta e la concreta applicazione operata dal Comune”.

In secondo luogo, con riferimento alla dedotta carenza di interesse alla caducazione dei titoli edilizi rilasciati ai controinteressati, la sentenza ha ritenuto di accogliere l’eccezione difensiva sollevata con riferimento alla seconda censura del ricorso, attinente la pretesa violazione della distanza minima dal confine a cui sarebbero state realizzate le terre armate. Rispetto ad essa il Collegio ha stabilito che i ricorrenti non potessero vantare un interesse concreto ed attuale all’annullamento dei titoli edilizi in quanto la distanza asseritamente incisa non era quella che separa la proprietà degli stessi da quella dei controinteressati, ma la proprietà di quest’ultimi da quella di soggetti terzi, i quali avevano consentito la deroga alle distanza minime con apposito atto negoziale.

Il Collegio ha, tuttavia, ravvisato un interesse differenziato e tutelato dei ricorrenti in relazione alla pretesa collegata al rispetto dell’altezza massima degli edifici consentita, ancorché le costruzioni di cui si è contestata la legittimità fossero adiacenti e non confinanti con la loro proprietà, poiché le facoltà di godimento della stessa risultavano incise in termini di fruibilità della vista dal proprio edificio, anch’esso in corso di realizzazione.

Tutto ciò premesso, posto che a detta del Collegio la questione giuridica doveva ritenersi volta a chiarire se vi fosse stata una modifica della quota dei terreni rientrante nelle rettifiche espressamente previste come possibili dalle NTA o se, invece, vi fosse stata una surrettizia variante urbanistica incompatibile con la disciplina dettata dal PGT e dalle sue NTA, la sentenza, dopo aver precisato che l’innalzamento della quota artificiale riguardava solo l’edificio a valle del lotto, ha stabilito che l’altezza dell’edificio autorizzato dovesse ritenersi “conforme alla normativa, perché rispetta il limite previsto dalle NTA, partendo da una quota di riferimento corrispondente a quella ammessa dalle modificazioni delle quote autorizzate”. La pronuncia si è dunque soffermata nello stabilire se l’innalzamento della quota fosse stato legittimamente concesso ed ha ritenuto – suffragando la tesi prospettata nelle memorie difensive dei controinteressati – che tale innalzamento fosse stato legittimato dalla sussistenza delle fondate motivazioni tecniche il cui ricorrere era indicato dallo strumento urbanistico come condizione per la modifica delle sezioni prescritte dal Piano Particolareggiato, in ragione delle problematiche riscontrate nella fase esecutiva dell’edificio a valle. Il Collegio, pertanto, ha stabilito che la modifica delle quote dovesse ritenersi legittima al pari della conseguente nuova collocazione dell’edificio posto a valle, la cui altezza – non essendo stata modificata – risultava rispettosa dei limiti previsti dagli strumenti urbanistici.

Confermando quando sostenuto in chiave difensiva, la sentenza ha ritenuto altresì che non fosse stata perpetrata alcuna violazione dell’articolo 14, comma 2 della L.R. 12/2005, atteso che i provvedimenti impugnati non erano stati rilasciati in forza del disposto di cui all’articolo 17, comma 3 della convenzione urbanistica e che l’impugnazione della comunicazione del Responsabile della Gestione del Territorio del Comune di Pisogne datata 31 luglio 2017 fosse inammissibile in quanto – come sostenuto dalle difese dello Studio – si trattava di un atto privo di efficacia lesiva.

In conclusione, alla luce delle argomentazioni esposte, la sentenza ha sostanzialmente accolto le tesi difensive prospettate in relazione alle censure mosse dal ricorso avverso i titoli abilitativi concessi ai controinteressati, per i quali è stata prestata l’attività professionale.