Nota professionale
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 4801 del 2023
Compatibilità paesaggistica «speciale»: profili di ius superveniens.
Il Consiglio di Stato ha recentemente reso una pronuncia in tema di accertamento della compatibilità paesaggistica, accogliendo un ricorso proposto da un privato assistito dallo Studio Legale «Bruno Bianchi & Partners»: la decisione – destinata a creare un precedente giurisprudenziale di rilievo – appare di estremo interesse non solo per la novità delle questioni trattate, ma anche in ragione delle implicazioni che i principi in essa affermati sono suscettibili di esplicare sulla futura applicazione della disciplina di cui al primo comma dell’articolo 17 del D.P.R. n. 31/2017 («Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata»), a mente del quale «nel caso di violazione degli obblighi previsti dal presente decreto […] si applica l’articolo 167 del Codice. In tali casi l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere».
Al fine di apprezzarne pienamente la portata, oltre a richiamare quanto stabilito dalla normativa invocata, occorre premettere brevi cenni sulla questione giunta all’esame dei giudici di Palazzo Spada: la fattispecie che occupa trae origine dall’impugnazione della sentenza con cui il T.A.R. di Brescia ha rigettato il ricorso avverso il provvedimento con cui il Comune resistente aveva negato l’apertura di un procedimento amministrativo – ai sensi del combinato disposto del primo comma del predetto articolo 17 e dell’articolo 167, comma quarto, del D.lgs. n. 42/2004 (cd. «Codice dei beni culturali e del paesaggio») – volto a determinare le prescrizioni in grado di consentire la compatibilità paesaggistica di alcuni interventi posti in essere nel compendio immobiliare di proprietà di parte ricorrente, previa acquisizione del parere della Soprintendenza e determinazione della sanzione pecuniaria dovuta. A tal uopo si rende necessario fare un ulteriore passo indietro, precisando che le opere attenzionate furono realizzate in epoca anteriore all’introduzione del D.P.R. n. 31/2017 ed interessate da precedenti valutazioni di ordine paesaggistico – rese nel solco di un differente contesto legislativo – in conseguenza di una complessa vicenda iniziata nel 2008, quando venne assentito, previa autorizzazione paesaggistica, un intervento di ristrutturazione sull’immobile de quo: intendendo apportare una modifica al progetto in origine autorizzato, fu presentata un’istanza per il rilascio del permesso di costruire in variante, respinta a causa del diniego espresso dalla locale Commissione Beni Ambientali; malgrado ciò i lavori furono ugualmente eseguiti ed il Comune – accertate le difformità – nel 2011 ingiunse, con ordinanza, il ripristino dello stato di progetto licenziato. Sia il diniego sulla variante che l’ingiunzione di ripristino furono oggetto di ricorso straordinario al Capo dello Stato: il primo venne dichiarato irricevibile per tardività, mentre il secondo respinto, sulla scorta di un parere reso dal Consiglio di Stato nel 2015, con il quale fu peraltro ricordato che si trattava di opere già valutate paesaggisticamente non compatibili. Nel 2016 fu presentata un’istanza per il rilascio della compatibilità paesaggistica e contestuale fiscalizzazione, respinta alla luce delle valutazioni previamente espresse. All’indomani dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 31/2017 – ritenendone evidentemente possibile l’applicazione anche agli abusi commessi anteriormente – si è così sollecitata l’Amministrazione resistente ad avviare il procedimento finalizzato a stabilire se la rimessione in pristino fosse, nel caso che occupa, assolutamente necessaria o se potesse essere evitata mediante opportune prescrizioni.
Aderendo all’impostazione sostenuta dal Comune, all’esito del giudizio di primo grado il T.A.R. adito ha – in estrema sintesi – confermato l’impossibilità di applicare l’invocata normativa alla fattispecie sub iudice, ritenendo che le opere abusive eseguite avessero determinato un incremento volumetrico di rilevanza tale da non permettere la sottrazione della pratica alla disciplina ordinaria dettata dall’articolo 167 del D.lgs. n. 42/2004, il quale – come noto – impone la rimessione in pristino in caso di violazione degli obblighi disposti con riguardo alla tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici, ammettendo – al comma quarto – la possibilità di accertare la compatibilità paesaggistica unicamente: «a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
Orbene, con un unico ed articolato motivo di appello si è censurata l’erroneità dell’impugnata sentenza di prime cure per violazione della normativa de qua, dei principi di tempus regit actum e dello jus superveniens, nonché per travisamento di presupposti di fatto e di diritto: accogliendo pienamente le argomentazioni proposte dallo Studio Legale «Bruno Bianchi & Partners», il Consiglio di Stato, se da un lato si è soffermato sulla disamina della cd. «compatibilità paesaggistica speciale» di cui all’articolo 17, comma 1 del D.P.R. n. 31/2017, dall’altro ha posto l’accento sulla rilevanza di tale sopravvenienza normativa.
Con riguardo al primo aspetto si osserva che – dopo aver richiamato l’attenzione «sul fatto che l’allegato “B” al D.P.R. n. 31/2017 contempla, tra le opere soggette a procedura semplificata di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, svariati interventi che, secondo la lettera dell’art. 167, comma 4, lett. a), sono esclusi dalla possibilità di accedere alla compatibilità paesaggistica» – si è affermato che «per gli interventi rientranti nell’allegato B […] la violazione di alcuna delle norme del Regolamento, in particolare la violazione della prescrizione che impone la preventiva acquisizione della autorizzazione paesaggistica in forma semplificata, rimane regolata dall’art. 17 del D.P.R. n. 31/2017, che rinvia all’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004, in tal modo ammettendo la possibilità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica postuma (ovvero la compatibilità paesaggistica), anche se l’intervento si sia compendiato nella creazione di superfici utili o di nuova volumetria. Qui si apprezza un contrasto tra tale norma e l’art. 167, comma 4 […] – che invece esclude dalla compatibilità paesaggistica qualsiasi intervento che si sia tradotto in un aumento di superficie o di volumetria utile – che può e deve essere risolto sulla base del principio di specialità», così statuendo che «[…] l’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004, norma generale, deve quindi essere applicato in modo coordinato con le disposizioni speciali del D.P.R. n. 31/2017; pertanto non si può escludere a priori che interventi che si siano tradotti nell’aumento di volumi o di superficie utili siano soggetti all’applicazione dell’art. 17, comma 1, del D.P.R. n. 31/2017».
Per quanto concerne il secondo profilo si è in primis rilevato che il T.A.R. ha fondato la propria decisione sul parere reso, nell’ambito di un differente procedimento, dal Consiglio di Stato nel 2015 – rispetto al quale il D.P.R. n. 31/2017 costituisce normativa sopravvenuta – che «neppure è vincolante inter partes sul punto della impossibilità di qualificare le opere come “di lieve entità”, posto che tale affermazione non è riferita al D.P.R. n. 31/2017 e alle opere indicate nel relativo allegato B».
In secondo luogo la pronuncia in commento è intervenuta sulle critiche mosse alle affermazioni del T.A.R. che hanno fatto leva sull’esistenza di un diniego espresso di compatibilità paesaggistica, statuendo che «la preesistenza di un precedente parere negativo costituisce un fattore privo di rilevanza» in quanto «la valutazione di compatibilità paesaggistica compiuta ai fini dell’art. 17, comma 1, del D.P.R. n. 31/2017 coincide solo parzialmente con la valutazione di compatibilità paesaggistica “ordinaria”, disciplinata in via esclusiva dall’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004: ciò per la ragione – correttamente evidenziata dall’appellante nell’altro profilo in esame – che l’art. 17 cit. esprime chiaramente l’intento di evitare la demolizione delle opere soggette al D.P.R. n. 31/2017, ove risulti possibile rendere le opere compatibili con il vincolo paesaggistico, mediante l’adozione di apposite misure. Si può affermare […] che la valutazione richiesta dall’art. 17, comma 1, cit. comporta una verifica ulteriore rispetto a quella “ordinaria”, imponendo all’amministrazione la ricerca e l’individuazione di misure – ovviamente diverse dalla rimozione – idonee a rendere l’intervento compatibile con il vincolo, nell’ambito di uno sforzo finalizzato al mantenimento di un’opera che, per definizione, deve qualificarsi “di lieve entità”. L’art. 17, comma 1, del D.P.R. n. 31/2017, insomma, anche sul punto in esame deroga alla disciplina generale di cui all’art. 167, comma 4, del D. L.vo 42/2004, imponendo all’amministrazione competente di valutare la compatibilità paesaggistica in una prospettiva differente, cioè quella del tendenziale mantenimento dell’opera realizzata in assenza della autorizzazione paesaggistica semplificata». Si è sancito che «coglie dunque nel segno l’appellante quando rileva che il TAR non avrebbe potuto fondare la propria decisione sulla già avvenuta espressione di un parere contrario alle opere in concreto realizzate», essendo stato richiesto all’Amministrazione «che queste ultime, se e in quanto riconducibili a quelle indicate all’allegato B al D.P.R. n. 31/2017, fossero assoggettate ad una valutazione di compatibilità paesaggistica “speciale”, diversamente orientata rispetto a quella già espressa».
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto e riformato la pronuncia di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato: il Comune resistente, nel riesaminare l’istanza per l’accertamento della cd. «compatibilità paesaggistica speciale», dovrà tener conto delle statuizioni fin qui illustrate.